国有林区林权制度改革，是林业经营管理体制的重大创新，是落实科学发展观，构建社会主义和谐林区的重大举措。自2006年4月，改革试点在伊春市（伊春林区）启动后，引起了广泛的社会关注。为什么要进行林权制度改革？改革的目标是什么？林权制度改革后，发生了哪些变化？林权制度改革为我们带来哪些启示？带着这些问题，前不久，我们进行了调查。

　　一、林业可持续发展呼唤林权制度改革

　　作为产权形态之一的林权，它包括森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处置权。按照我国的法律规定，除了林木有个人所有权外，其余均归国家或集体所有。森林、林木和林地承担着为国家提供生态产品和经济产品的重要职能。应该看到，我国经过28年来的改革开放，人民生活水平有了很大提高，物质产品、精神产品相当丰富，而生态产品却比较匮乏，生态环境受到破坏。正如国家林业局局长贾治邦所指出：“全国18亿亩耕地，解决了13亿人口的吃饭问题，而全国43亿亩林地，却没有解决13亿人口的用材问题和生态问题，根本原因是林地产权模糊， 经营主体不明”， 进而“严重制约了林业生产力的发展。”[1]这一点，伊春林区具有典型性和代表性。

　　伊春是我国东北、内蒙古开发最早的国有林区，也是沿袭前苏联管理模式，实行政企合一、集权统管体制最突出的国有林区。自1948年大规模开发建设以来，长期超负荷地承担国家下达的木材生产任务和各项上缴指标，至上个世纪80年代中后期，已陷入资源危机、经济危困的“两危”之中。进入新时期，伴随改革的深入发展，尽管伊春市历届领导班子、全市干部群众无不进行积极探索，但改革却从未触及林权制度这一关键性问题。森林作为国有资产，一直是国有国营，不仅森林抚育完全依赖国家投入或企业代行国家投资，其资源的开发利用也主要由国有森工企业独自进行。由于国家和企业对森林资源的抚育难以投入足够的资金，尤其是所投入的资金并未收到预期的效果，使国有林区正处于由于长期积淀而形成的资源性、结构性、体制性、社会性诸多矛盾的旋涡之中。

　　具体说来：一是森林生态功能严重退化。计划经济时期，由于伊春森林资源过度开采，活立木总蓄积量由开发初期的4.28亿立方米下降到2.1亿立方米；可采成过熟林蓄积量由开发初期的3.2亿立方米，下降到610万立方米，二者分别下降了51%和98%。所属16个林业局已有12个无成熟林可采，另4个也严重过伐。特别是一些珍贵树种，诸如黄菠萝、水曲柳、核桃楸等已濒临消失，原有的天然林生态系统已遭到破坏，丧失了物种的丰富性、结构的严谨性以及生物含量大、自我调节能力强的特性，致使水土保持功能极大地削弱，水土流失现象频繁发生。二是森林抚育能力逐年减弱。森林抚育是维护森林生态之根本，必须要有相应的投入。然而，国家投入有限，企业由于长期亏损无力投入，民间资本投入又尚无先例，于是，形成了投资主体单一、投资渠道狭窄、投资激励机制不健全，生产的必须投入严重不足的局面。加之营林执行低工资定额，使职工群众造林积极性严重受挫，更新造林保存率偏低。三是经济发展明显滞后，林区职工生活十分困难。伴随木材产量的调减以及林产工业企业的萎缩，下岗职工不断增多，就业压力日益加大，而社会保障却疲软乏力。目前，职工平均月工资仅为310元，许多职工生活处于贫困线以下，并且，一部分林场和经营所行路难、上学难、就医难、就业难的问题都不同程度地存在着。

　　由此可见，伊春是一个因林而生、因林而兴、因森而衰的典型的资源型城市；是一个开发最早、贡献最大、资源消耗最快、历史包袱最重、贫困程度最深的国有林区，它长期积淀下来的资源性、结构性、体制性和社会性的矛盾严重制约着社会和谐和可持续发展。这其中，体制性矛盾尤为突出，表现为：产权不明、责任不清，产权主体和责任主体由于处于虚置状态而严重缺失，致使责权利难以统一。特别应该指出的是，产权不明的最大弊端在于：它割裂了国有林区与市场的对接，导致林业经济结构严重失衡；企业历史包袱沉重、增收乏力；职工收入低下、心理失衡。可见，国有林区的改革与发展、稳定与和谐，到了必须解决产权制度的关键时刻了！否则，就难以实现对森林资源的有效保护进而维护生态平衡，就难以保证林业的可持续发展，就难以理顺林区的生产关系，解放和发展林业生产力，就难以实现职工的脱贫致富。一句话，不进行产权制度改革，国有林区就没有动力、活力、凝聚力，就没有出路。

　　于是，2006年1月4日，国务院第119次常务会议决定在伊春开展国有林区林权制度改革试点工作。这是党中央、国务院以科学发展观为指导作出的关于重点国有林区改革发展的一项重大决策。通过改革试点，旨在推进森林资源经营机制转换，提高林地的生产力，实现森林资源的可持续经营，建立统分结合的经营管理新机制。同时，以林权制度改革为突破口，推进国有林区的全面改革，为实现经济发展、生态良好、人民安居乐业的社会主义新林区这一目标奠定坚实的基础。

　　二、伊春国有林区林权制度改革的实施

　　按照国务院119次常务会议的要求，黑龙江省人民政府对这次改革工作负全责，并纳入全省“十一五”发展规划，进行重点保障和推进。省委书记钱运录、省长张左己分别带队深入伊春进行视察调研，并对试点工作提出了明确要求。省政府还专门召开省长办公会议，成立了黑龙江省国有林区林权制度改革领导小组，为改革试点的启动实施提供了有力保证。

　　为了积极稳妥地推进改革试点工作，伊春市委、市政府、市林管局建立健全了专项工作机构，全面强化了宣传引导，在全市上下形成了强力的推进改革的浓郁氛围；在国家林业局、省政府的领导和指导下，完成了试点实施方案及其细则的修订完善工作，以此为依据，分别拟定了《林地收益管理办法》和《资产评估管理办法》以及《试点期间森林资源管理办法》；全面开展了试点单位的基础调查，并在总体规划范围内，对拟承包林地进行了区划工作。

　　在一系列充分准备的基础上，2006年4月29日，伊春市林管局在乌马河林业局乌马河经营所举行了“林权制度改革试点、林木流转、林地承包启动仪式”，正式拉开了“伊春国有林区林权制度改革试点”的序幕。试点范围为伊春林管局管辖的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河等5个具有代表性的林业局（每个林业局选定3个林场或经营所）展开。试点面积为8万公顷，平均每户经营面积原则上不超过10公顷。试点模式确定为“国有林地承包经营”，具体为：在不改变林地国有性质和用途的前提下，对浅山区林农交错、相对分散、零星分布的易于分户承包的部分国有商品林，由林业职工家庭承包经营，即把林地的经营权、林木的所有权和处置权交给职工，一定50年不变。其具体程序为：由伊春林管局作为发包方，与林场职工签订承包合同，明确双方的权利义务，并对林地使用权、林木所有权、承包收益分配以及合同期满后尚未采伐的林木处置等事宜都予以明确约定。尤其是在承包期内，人工商品林中的速生丰产林和周期短的工业原料林的采伐年龄可以由经营者自己确定，这种经营模式是对国有国营单一经营体制的重大的历史性突破。

　　为了使试点取得成功，在改革过程中，伊春市委、市政府、市林管局注重坚持五项原则，处理好五个关系：一是坚持稳定压倒一切的原则，正确处理改革、发展、稳定的关系。即在保持稳定的前提下推进改革，通过改革促进林区经济社会的发展，做到在整个改革试点过程中按照既定的方案稳步实施，没有出现波动与反复。二是坚持生态优先、国有森林资源资产保值增值、林地不逆转的原则，正确处理生态建设与经济发展的关系。在整个改革试点过程中，始终把生态建设摆在首位，继续坚持“三个决不”（经济再困难也决不向林子伸手，决不以拼资源换取暂时的利益，决不以破坏生态环境为代价换取经济的短期增长）的严管方针，在保护资源、建设生态的前提下，推动林区经济可持续发展，为把伊春建设成生态功能区和生态经济区，迈出了坚实步伐。三是坚持一切为了群众、一切依靠群众的原则，正确处理提高职工当前生活水平与长远致富的关系。在保护资源的前提下，充分发挥林地的生产潜力，大力发展多种经营，既立足职工现实收入的增加又帮助职工建设“绿色银行”，使之具有未来保障。四是坚持公开、公平、公正的原则，正确处理市场引导与体现民主的关系。即每一项重大改革措施的出台，都经过广泛调查，在占有大量第一手材料的基础上充分论证，使之既符合客观实际，又充分体现了民情民意。并且，在试点过程中，阳光操作，兼顾各方利益，自觉接受群众监督，做到责权利相统一。五是坚持积极有序、整体推进的原则，正确处理林权制度改革与各项配套改革的关系。通过把林权制度改革与其他各项配套改革结合起来，使二者互动共赢、协调发展，保证了整个改革稳妥有序地顺利进行。

　　截至2006年底，伊春的5个林权改革试点局，已有6623户，9935名职工签订了林地承包和林木流转合同，一共承包急需更新造林的疏林地、无林地和荒山荒地8万公顷[2]。

　　三、改革迎来了“人喜、林兴、企业活”的发展新态势

　　国有林权制度改革是林业经营管理体制的重大创新，它不仅有效地盘活了林地资源，而且促进了人才、资金、科技等生产要素向林业和林区聚集，极大地解放和发展了林业生产力。自2006年4月29日，伊春国有林权制度改革在乌马河经营所敲响第一槌，至年底仅仅8个月的时间，已初见成效，迎来了“人喜、林兴、企业活”的发展新态势。具体表现在：

　　1、职工收入明显增加。林地承包前，职工平均月工资仅有310元，许多职工生活处于贫困线以下。林地承包后，一人承包，全家就业，管住林木，搞活林地，发展林下经济，实现生态致富，已成为所有林地承包者的共同选择。例如，翠峦林业局么河经营所职工张丽芹承包了7.25公顷林地，在林下栽培木耳12万袋，获纯利12万元。据对参加首批林地承包的500名职工的调查，仅2006年春夏两季，他们通过发展林下经济，平均每户实现增收3500元。这仅仅是初见成效。有的经营项目周期略长，一旦见收益，则十分可观。下岗职工李基库，承包林地8.75公顷，入秋之后，他向供销服务公司订购了6000株五味子苗，自己又培育了5000株。按目前市场价格计算，5年后，五味子进入丰产期，他可获纯利8万多元。林权改革为职工带来的实惠由此可见一斑。

　　2、职工的精神面貌发生了深刻变化。林权改革前的低收入，导致相当一部分职工群众心理失衡。他们生产经营的积极性、主动性和创造性受到压抑，出工不出力、当一天和尚撞一天钟几乎成为普遍现象。更有甚者，聚众赌博、打架斗殴等违法违纪现象时有发生，加剧了林区社会的不稳定因素。林权改革后，建立了现代林业产权制度，使职工破天荒地真正成了森林的主人，拥有了自己的经营资产，以往无所事事者、出工不出力者承包后，开始专心林地经营。从整个林管局来看，对先期承包的林地，已全部完成了造林和森林抚育工作，不仅没有发生林地逆转现象，而且造林面积逐步扩大。一些林缘小开荒、林内的农田地，都被承包林户全部退耕还林。同时，林下经济得到了迅猛发展。以翠峦林业局为例，林地承包户有的选择了木耳、平贝种植，有的选择了牛、羊、鹿、蜂养殖，有的确定了刺五加、五味子、人参等北药栽培。承包户家家有项目，职工致力开发林地资源、以聪明智慧投入多种经营的热情空前高涨。由于逐渐形成了增加财富的良性运行机制，使他们从心眼里感激党的富民政策，精神面貌可谓焕然一新。

　　3、学用科学技术深入人心。科技是第一生产力。如果说，“不砍树也能富”，概括了发展林下经济如火如荼，那么，“致富要走科技路”，则是承包户对科技兴林、科技致富的自醒与自觉。建设社会主义新林区的目标之一，在于依托森林生态优势，因地制宜地发展生态特色产业，加快建设完备的森林生态体系和发达的产业体系以及繁荣的文化体系。为此，各试点林业局都把发展“第一生产力”当作一件大事来抓。桃山林业局不仅组织承包林户，到省内外发展林下经济取得显著成效的先进典型学习取经，而且，还把市林科院、市科技局、东北林业大学的专家学者请来，为他们授课辅导。翠峦林业局的么河经营所把每月的28日定为承包户的集中培训日，培训内容分为林地管理和林地经营。林地管理包括防火、防盗、防病虫鼠害；林地经营包括林下种植、养殖。以往培训，听课的人不是东张西望，就是交头接耳。如今，不仅聚精会神，而且纷纷要求延长课时。一个学科学、用科学的热潮在承包林户中掀起，依靠科技致富在试点林区蔚然成风。

　　4、社会服务体系初具规模。林权改革后，针对林权分散、经营单位变小的实际，如何及时提供便捷、高效的服务，是摆在企业经营管理者面前的一个重要课题。就此，各试点局都进行了积极探索。翠峦林业局的做法是建立了三个服务机构：（1）林木生长抚育服务机构，以热线电话的形式为林地承包户提供营林技术，并选派技术人员进行现场指导；（2）多种经营服务机构，因地制宜帮助林地承包户发展经营项目，如开发食用菌、中草药等，包括技术培训、提供市场信息和产品销售服务；（3）多元管理服务机构，即建立了以林地承包户为主体，林场（或经营所）、公安森保、资源林政、森林防火各司其职的“五位一体”的森林联合管护组织。目前，这个局已组织引导林地承包户建立森林管护协会3个、森林联防组织12个。如此，把分散经营的林户组织起来，实现优势互补、良性互动，尤其是在经营、销售等方面形成了合力。并且，将以往由政府行使的职能转移到社会中介组织，进而“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[3]，即通过社会组织增强服务社会的功能，是党的十六届六中全会提出的战略任务之一。尽管翠峦林业局这三个机构还有待于完善，但已具备了社会中介组织的雏形，可以说，一个生产经营社会化服务体系已初具规模，它适应了林权改革后的新形势下林业发展的需要，适应了创新林业管理体制、构建社会主义和谐林区的内在要求。

　　5、干群关系更加融洽和谐。林权改革后，从林管局到试点林业局，再到试点林场（经营所），各级领导干部千方百计，引导、扶持林地承包职工发展林下经济。有的试点局在所属试点林场确立了林下经济示范户，局领导分别包户、专门负责，提供指导与服务；有的试点局出台了优惠的政策，林地承包户发展林下经济，所需小杆小料，林业局按成本价提供；有的局对发展林下经济的示范户提供了短期、无息的小额借款。想承包户之所想，急承包户之所急，为承包林户排忧解难，竭尽全力地办好事、办实事，使基层干部赢得了广大群众的充分信赖，也使国有林权改革得到了群众的真心拥护。

　　四、改革开辟了一条经济繁荣、社会进步、生态良好的可持续发展之路

　　国有林权制度改革，在中国林业发展史上具有里程碑意义。它以科学发展观为统领，使传统的计划经济体制下的国有国营集权统管成为历史，从根本上解决了制约林业发展的瓶颈问题，开辟了一条经济繁荣、社会进步、生态良好的可持续发展之路。

　　1、明晰了权利归属。林权制度改革之所以令人瞩目，就在于它突破了产权禁区，把我国改革开放以来一直未曾触及、也不敢触及的产权问题作为突破口，通过转制放权、公开公平公正地确权，结束了产权主体和责任主体由于处于虚置状态而严重缺失的局面，真正明晰了所有权，放活了经营权，落实了处置权，确保了收益权，真正实现了林木、林地经营的产权多元化，真正做到了山有其主，主有其权，权有其责，责有其利。

　　2、创建活立木市场，收到经济效益与生态效益双赢的效果。林权制度改革的一个伟大创举，在于它建立了活立木市场，即林户的林木所有权和林地使用权可以在依法、自愿、有偿的原则下进行买卖，无需采伐，就可以把山上的活立木变成资金，实现了由资源不动产向流动资产的转变，解决了森林资源经营周期长、效益兑现慢、生产风险大的问题，促进了林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。尤其是，它实现了两个突破：一是突破了“前人栽树，后人乘凉”的传统价值观念，当代人栽树，当代人受益，大大缩短了林木成长、成材以及林业职工受益的周期；二是突破了只有采伐林木才能实现林地价值的传统观念，通过立木活体流转，既保值又增值，确保的是它的生态效益，增加的是它的经济效益。

　　3、提升了森林资源的综合经营利用水平。林权制度改革的一项重要成果，在于把森林资源流转给林户，实现了由经营林木资源为主向经营林木资源、林地资源和林区资源并举的发展模式转变。职工承包经营后，取得了林木所有权和林地经营权，不仅营林造林的积极性空前高涨，确保成活率、追求高质量，将自己的切身利益与林木融为一体，而且，通过立体复合式经营，大力发展林上经济、林下经济和林间经济，从纵深、宽广两个维度全方位地实现了森林资源的综合开发利用。

　　4、为森林抚育融资打开了绿色通道。长期以来，由于投入不足，致使森林抚育乏力，已成为阻滞我国国有林区发展的障碍。而林权制度改革，通过资本运营、资本流转，有效地激活了民间资本，妥善地解决了森林抚育资金匮乏的问题。尤其是改革以后，极大地激发了职工群众投资林区、大力营造“民有林”的积极性，使国有林区国家投入不足部分得到了有益补充，并且，也为今后引进战略投资者，吸收社会闲散资金投入森林抚育，打开了绿色通道。

　　5、“造血”与“输血”并举，与“天保工程”相得益彰。2000年，国家开始实施天然林资源保护工程，尽管它在一定程度上使国有林区得到了休养生息，却没有从根本上和长远上解决森林资源的恢复与发展问题。国有林区林权制度改革的实施，补充了“天保工程”的单向外力作用，实现了国家资金的注入与企业内部体制改革的双向互动，即既有“天保工程”的“输血”，又有激发企业内部活力的“造血”，从而为国有林区建立完备的森林生态系统和发达的林业产业体系以及繁荣的文化体系创造了得天独厚的条件。并且，改革实行的承包经营一定50年不变，使“天保工程”的成果得以巩固、扩大、延伸，向着更加长远的治本目标迈进。可见，“造血”与“输血”并举，收到了相得益彰的效果。

　　6、推进了社会主义和谐林区建设。实施林权制度改革，伴随“民有林”面积的扩大，必然带来森工产业的快速发展和就业岗位的大量增加。职工购买林子的资金可以抵销拖欠职工的工资和医药费，使历史遗留问题逐步得到解决，有效地减轻森工企业包袱；尤其是实施活立木流转，林业职工成为收益者和投资者，扩大了就业渠道，缓解了下岗再就业的压力。概而言之，改革收到了国家得生态、企业得效益、职工得收益、社会得稳定的理想效果，加快了社会主义和谐林区的建设步伐。

　　五、伊春国有林区林权制度改革的启示

　　承包林地的职工初战告捷，并对未来的致富充满信心，这标志着伊春国有林权制度改革试点一开先河，开局良好，进展顺利，发展健康，获得成功。它有力地促进了森林经济效益、生态效益和社会效益的充分发挥，探索了国家、企业、职工三者互利共赢的新体制新机制，同时，也使我们获得了有益的启示：

　　1、坚持三个有利于标准，改革要敢于突破禁区。邓小平同志指出：“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资‘还是姓‘社‘的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”改革能否突破禁区，关键要看是否符合三个有利于标准。党中央、国务院审时度势，作出决策，把国有林地交给林区职工承包，使之长期拥有了经营资产；尤其是活立木市场的首创，使林木所有权和林地使用权可以在依法、自愿、有偿的原则下进行买卖，实现了由资源不动产向流动资产的转变，这无疑是对国有国营单一经营模式的历史性跨越。改革突破了产权禁区，之所以一举成功，就在于它经得住了三个有利于标准的检验。当前，在构建社会主义和谐社会的新形势下， 我们坚持改革开放， 必须坚持三个有利于标准，唯有如此，才能“提高改革决策的科学性、 改革措施的协调性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制。”[3]

　　2、贯彻落实科学发展观，必须在一切工作中融入以人为本的执政理念。科学发展观是以胡锦涛为总书记的党中央立足现实、总结历史、着眼未来提出的具有划时代意义的重大战略思想，它内涵丰富、博大精深，涵盖了经济、政治、文化、社会等各个方面的重大理论问题和实践问题 ，是我们全面建设小康社会、推进现代化建设必须始终坚持的重要指导思想。而科学发展观的核心是以人为本，它强调把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点、着力点和落脚点。透视伊春国有林权制度改革之所以收到国家得生态、企业得效益、职工得收益、社会得稳定的理想效果，就在于改革始终坚持了以人为本的科学发展观。首先，从改革目标来看，旨在“为实现经济发展、生态良好、人民安居乐业的社会主义新林区目标奠定坚实的基础”，并且，经济发展、生态良好的目的是为了人民安居乐业。其次，改革做到了公开、公平、公正，妥善处理了公平与效率的关系。表现为：制订的改革方案经过层层各级职工代表大会通过，并进行公示；对拟承包的职工做到机会均等、平等竞争，体现了公平优先、兼顾效率；为使职工有更多的承包机会，在第一轮的承包中，领导和干部不参加，而想方设法帮助贫困职工承包林地，等等。所有这些，都充分“代表着中国最广大人民的根本利益”，以实际行动回答了改革、发展“为了谁”和改革、发展“依靠谁”的问题。再次，林权制度改革是“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”[3]的改革，职工收入明显增加，得到了实惠，享受到了改革、发展的成果。由此可见，在一切工作中融入以人为本的执政理念，才能把科学发展观落到实处，才能加快全面建设小康社会的步伐，早日实现社会主义现代化。

　　3、正确处理改革、发展、稳定的关系，是构建社会主义和谐社会的有力保障。改革是动力，发展是目的，稳定是前提。伊春国有林权制度改革注重坚持了五项原则，其中把“坚持稳定压倒一切的原则”放在首位，既在保持稳定的前提下推进国有林权制度改革，做到在整个改革试点过程不波动、不反复、不震荡，又通过这一改革促进了企业发展、生态发展、经济发展、社会发展和人的全面发展，从而确保了林区的稳定。可以说，没有改革，就不可能使国有林区走出“两危”的困境；没有发展，就不可能保持林区的和谐稳定，也不可能实现建设社会主义新林区的目标；没有稳定，改革和发展都无从进行。由此可见，正确处理改革、发展、稳定的关系，是构建社会主义和谐社会的有力保障。这是因为，只有“把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”，才能“以改革促进和谐、以发展巩固和谐、以稳定保障和谐”[3]。

　　总之，伊春国有林区林权制度改革，是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展

　　观为统领，对束缚林业生产力发展的生产关系的一次历史性的变革！通过改革，建立了国有森林资源经营管理的新模式；建立了国有森林资源承包经营的新机制；建立了国有森林资源资产评估体系及其管理办法。实践证明，这一改革深刻的现实意义和深远的历史意义以及给与我们的宝贵启示已超越了试点改革本身。我们坚信，随着试点经验的总结与推广，必将促进国有林区的全面改革，一个经济发展、生态良好、人民安居乐业的社会主义新林区已经为期不远、指日可待！

　　[参考文献]

　　[1] 贾治邦，中国农村生产力的又一次大解放[N]人民日报，2006-12-09

　　[2] 李敬泽，张平，不砍树也能富 伊春林改人喜林壮[N]黑龙江日报，2006-12-17

　　[3] 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N]人民日报，2006-10-19

　　[作者简介]华景伟（1950年——），男，吉林扶余人，中共伊春市委常委、宣传部长，教授级高级政工师，从事林业经济、思想政治工作研究。